1. INTRODUCCIÓN
La implantación de los Sistemas Internos de Información tras la entrada en vigor de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción (en adelante, LPI), ha supuesto un cambio significativo en la gestión de las comunicaciones sobre posibles incumplimientos normativos dentro de las organizaciones.
Sin embargo, la experiencia práctica está evidenciando una cuestión que la Ley no resuelve expresamente y que genera cada vez más dudas organizativas y jurídicas: la relación entre el Sistema Interno de Información (SII) y los procedimientos especializados ya existentes en la organización.
En muchas entidades coexisten protocolos específicos para la gestión del acoso laboral, sexual o por razón de sexo, procedimientos de protección de menores, mecanismos de actuación en materia de prevención de riesgos laborales o procedimientos específicos de gestión de incidentes de protección de datos. La entrada en funcionamiento del SII obliga a determinar cómo se articulan todos estos instrumentos y cuál debe ser el papel del Responsable del Sistema cuando recibe una comunicación relativa a alguna de estas materias.
Las Recomendaciones 1/2026 y 2/2026 de la Autoridad Independiente de Protección del Informante (AIPI) han reforzado la idea de una gestión centralizada de las comunicaciones mediante un modelo de “ventana única”, lo que podría llevar a entender que todas las investigaciones deben ser asumidas directamente por el Responsable del Sistema.
Este artículo sostiene una interpretación distinta: la unificación exigida por la Ley 2/2023 debe producirse en la recepción, supervisión y garantía de las comunicaciones, pero no necesariamente en la investigación material de los hechos. El Sistema Interno de Información debe concebirse como un mecanismo de gobernanza y coordinación de comunicaciones, capaz de activar y supervisar distintos procedimientos de respuesta, no como un procedimiento único de investigación para cualquier materia.
2. GESTIÓN E INVESTIGACIÓN: DOS FUNCIONES DISTINTAS
2.1. Canal, Sistema e investigación: conceptos diferenciados
Una de las confusiones más frecuentes en la práctica consiste en identificar el canal interno de información con el Sistema Interno de Información y, a su vez, equiparar la gestión de una comunicación con la investigación de los hechos comunicados.
Sin embargo, se trata de conceptos distintos. El canal constituye el medio o cauce a través del cual se reciben las comunicaciones, mientras que el Sistema Interno de Información es una estructura más amplia integrada por los canales de recepción, el Responsable del Sistema, la política del sistema y el procedimiento de gestión de informaciones. La propia AIPI recuerda que el Sistema comprende tanto el canal como los elementos organizativos y procedimentales necesarios para garantizar una adecuada gestión de las comunicaciones.
Por su parte, la investigación constituye únicamente una de las posibles actuaciones derivadas de la recepción de una información. No toda comunicación da lugar a una investigación formal y, cuando esta resulta necesaria, puede desarrollarse a través del procedimiento de gestión del propio Sistema o mediante procedimientos especializados ya existentes en la organización.
2.2. La obligación de tramitación diligente
El artículo 9.1 de la LPI dispone que el Responsable del Sistema responderá de la tramitación diligente de las informaciones recibidas.
Ahora bien, responder de la tramitación diligente no implica necesariamente realizar personalmente todas las actuaciones de investigación. La responsabilidad atribuida por la Ley tiene un carácter principalmente organizativo y de garantía: corresponde al Responsable del Sistema asegurar la recepción de la comunicación, su registro, la evaluación preliminar de su contenido, la determinación del cauce procedimental aplicable, la protección de la persona informante, el cumplimiento de los plazos legales, la trazabilidad del expediente y la emisión de una respuesta final.
En consecuencia, la cuestión jurídicamente relevante no es quién recibe la comunicación, sino quién resulta competente para investigarla en función de su naturaleza y bajo qué garantías debe hacerlo.
3. ¿QUÉ COMUNICACIONES RECIBE REALMENTE EL SISTEMA?
La determinación del procedimiento aplicable exige partir de una adecuada clasificación de las comunicaciones recibidas, ya que, en la práctica, a través del mismo canal pueden recibirse comunicaciones de naturaleza muy diversa.
3.1. Comunicaciones comprendidas en el ámbito de la Ley 2/2023
En primer lugar, se encuentran las informaciones incluidas en el ámbito material del artículo 2 de la LPI. Dentro de esta categoría pueden encontrarse conductas constitutivas de infracciones administrativas graves o muy graves, ilícitos penales, infracciones del Derecho de la Unión Europea y, en determinados casos, conductas de acoso laboral, sexual o por razón de sexo cuando puedan integrar delitos o infracciones muy graves del orden social.
3.2. Comunicaciones admittedas al amparo del artículo 7.4
En segundo lugar, muchas organizaciones optan por ampliar el ámbito de utilización del canal para permitir la comunicación de incumplimientos éticos o conductas contrarias a sus normas internas. El artículo 7.4 de la LPI permite expresamente que los canales internos reciban otras comunicaciones distintas de las contempladas en el artículo 2, pero en estos supuestos, aunque la gestión pueda realizarse a través del Sistema, las personas informantes no quedan amparadas por el régimen específico de protección establecido en la Ley.
3.3. Comunicaciones ajenas al ámbito del Sistema
Por último, el Sistema recibe comunicaciones que no encajan en el ámbito material de la Ley ni justifican un procedimiento formal de investigación. El supuesto más habitual es el de las «informaciones vinculadas a reclamaciones sobre conflictos interpersonales o que afecten únicamente al informante y a las personas a las que se refiera la comunicación», que el artículo 35.2.b) LPI excluye de la protección de la Ley.
Aun así, estas comunicaciones entran en el Sistema y deben ser gestionadas por él: el Responsable del Sistema realiza el análisis preliminar, constata que no quedan amparadas en el ámbito material del Sistema, las deriva al área organizativa competente y cierra el expediente, dejando constancia de la decisión motivada y comunicándola al informante.
Esta tercera categoría confirma que una de las funciones esenciales del Sistema es clasificar cada comunicación y dirigirla al cauce adecuado.
4. LA COORDINACIÓN ENTRE EL SISTEMA Y LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALIZADOS
4.1. El principio de integración
La Ley 2/2023 exige que el Sistema permita «integrar los distintos canales internos de información que pudieran establecerse dentro de la entidad» (art. 5.2.d), y dispone que todo canal interno habilitado para comunicar las infracciones del artículo 2 forme parte del Sistema Interno de Información (art. 7.1). Este principio de integración ha sido desarrollado por la AIPI mediante el concepto de “ventana única”, conforme al cual las personas informantes deben disponer de un punto de acceso coherente y dotado de las garantías previstas legalmente.
No obstante, la integración exigida por la Ley no implica necesariamente la desaparición de los canales o procedimientos especializados existentes. Las propias recomendaciones de la AIPI reconocen expresamente la posibilidad de mantener mecanismos específicos derivados de normativa sectorial o de la negociación colectiva, siempre que queden funcionalmente integrados en el Sistema y adaptados a las garantías establecidas por la Ley 2/2023.
4.2. Integrar no significa investigar todo
La integración debe proyectarse sobre la recepción de las comunicaciones y sobre las garantías aplicables a su gestión, pero no necesariamente sobre la instrucción material de los hechos, ya que existen ámbitos en los que el legislador ha impulsado procedimientos especializados dotados de órganos competentes, metodologías propias y garantías específicas.
En muchos de estos supuestos, además, la composición de los órganos instructores y las reglas de actuación derivan de procesos de negociación colectiva o de exigencias normativas específicas que no pueden quedar desplazadas por la mera existencia del Sistema Interno de Información.
Por tanto, la unidad exigida por la Ley 2/2023 es una unidad de acceso y de garantías, pero no necesariamente una unidad de instrucción.
4.3. Riesgos de una absorción total por el Sistema
Pretender que todas las materias se investiguen exclusivamente mediante el procedimiento general del Sistema puede generar importantes dificultades prácticas.
- duplicidad de actuaciones y recursos;
- coexistencia de procedimientos paralelos sobre los mismos hechos;
- aparición de conclusiones contradictorias;
- aplicación de categorías jurídicas inadecuadas;
- desplazamiento de órganos instructores especializados;
- pérdida de eficacia en ámbitos que requieren conocimientos técnicos específicos.
Además, la concentración de todas las investigaciones en el Sistema puede generar un efecto paradójico: debilitar la especialización técnica de procedimientos creados precisamente para gestionar materias especialmente sensibles.
5. UN MODELO DE COORDINACIÓN BASADO EN EL TRIAJE Y LA SUPERVISIÓN
5.1. La evaluación inicial de la comunicación
El principal valor añadido del Sistema no reside en investigar todos los asuntos recibidos, sino en efectuar una evaluación inicial que permita determinar cuál es la respuesta organizativa más adecuada en cada caso. La UNE-ISO 37002 apartado 3.12 denomina esta fase “triaje” y la define como la evaluación inicial destinada a categorizar, priorizar y asignar las denuncias para su tratamiento posterior.
Desde esta perspectiva, el Responsable del Sistema actúa como un mecanismo de clasificación y coordinación capaz de activar distintos procedimientos en función de la naturaleza de los hechos comunicados.
5.2. Posibles resultados de la evaluación inicial
Como resultado de dicho análisis preliminar pueden plantearse, al menos, cuatro escenarios.
a) Inadmisión y archivo Cuando la comunicación resulte manifiestamente infundada, carezca de contenido suficiente o se refiera a hechos completamente ajenos al ámbito de actuación de la organización.
b) Investigación dentro del Sistema Cuando existan indicios de una posible infracción incluida en el ámbito material del Sistema y no exista un procedimiento especializado aplicable.
c) Derivación a un procedimiento especializado Cuando la materia comunicada deba ser gestionada mediante protocolos específicos, como los de acoso, protección de menores o protección de datos.
d) Derivación fuera del Sistema para su gestión organizativa o preventiva Cuando los hechos no justifiquen una investigación formal pero revelen incidencias que aconsejen adoptar medidas de mejora organizativa, mediación, prevención o gestión de personas.
Los cuatro escenarios descritos no son necesariamente excluyentes, ya que una misma comunicación puede contener hechos que deban gestionarse simultáneamente mediante distintos procedimientos.
5.3. El tratamiento de los conflictos interpersonales y las comunicaciones menores
Una parte significativa de las comunicaciones no describe infracciones normativas, sino conflictos interpersonales, deficiencias en los estilos de liderazgo o un deterioro del clima laboral que no alcanza la entidad del acoso. Ante ellas, las organizaciones suelen oscilar entre dos respuestas insatisfactorias: la primera es activar procedimientos formales de investigación y sobredimensionar el conflicto; y la segunda es archivar la comunicación sin más actuación por quedar fuera del ámbito material del Sistema.
No obstante, como se ha señalado, existe una tercera vía: inadmitir la comunicación a efectos del procedimiento del Sistema y derivarla al área competente (Recursos Humanos, Prevención de Riesgos Laborales o la línea de mando) para su gestión mediante mediación, evaluación de riesgos psicosociales, formación o reorganización.
Que el artículo 35.2.b) LPI excluya estos conflictos de la protección de la Ley no exime a la organización de actuar; solo significa que la respuesta no debe articularse a través del procedimiento de gestión de informaciones. De este modo, se evita la banalización del acoso, se impide que problemas organizativos queden sin respuesta y permite detectar a tiempo situaciones que podrían agravarse.
A diferencia de la derivación a un procedimiento especializado, esta remisión sí pone fin a la tramitación en el Sistema. Al Responsable del Sistema le corresponderá dejar constancia de la entrada y de la decisión motivada, informar al informante del cauce al que se remite su comunicación y limitar la información trasladada a la strictly necesaria. No obstante, si el área receptora apreciara indicios de acoso, convendría prevenir en el procedimiento la posibilidad de devolución del asunto al SII.
5.4. El caso paradigmático: comunicaciones con indicios de acoso
Las comunicaciones que describen posibles situaciones de acoso constituyen probablemente el supuesto que mejor pone a prueba el modelo de coordinación aquí propuesto. En ellas suelen concurrir simultáneamente tres elementos: la posible existencia de hechos comprendidos en el ámbito material de la Ley 2/2023, la presencia de un protocolo específico de actuación y una frontera difusa con los conflictos interpersonales ordinarios.
En estos casos, la actuación del Responsable del Sistema debería centrarse en determinar si concurren elementos suficientes para activar el procedimiento especializado, pero sin asumir funciones que corresponden al órgano instructor previsto en dicho protocolo.
A tal efecto, pueden distinguirse tres fases.
a) Análisis preliminar de la comunicación La primera actuación consiste en realizar una valoración inicial orientada exclusivamente a determinar si la comunicación describe hechos que, de resultar ciertos, podrían ser compatibles con una situación de acoso. No se trata de calificar jurídicamente la conducta ni de concluir si existe o no acoso, sino únicamente de verificar la existencia de indicios suficientes para decidir el cauce procedimental aplicable. La determinación definitiva de si los hechos constituyen acoso debe corresponder al órgano instructor establecido en el protocolo específico.
b) Actuaciones preliminares limitadas Cuando la comunicación resulte excesivamente genérica o insuficiente, pueden realizarse actuaciones complementarias proporcionadas para aclarar su contenido. No obstante, estas actuaciones deberían mantenerse dentro de límites estrictos y evitar convertirse en una investigación anticipada. Por esta razón, resulta aconsejable que se centren fundamentalmente en la información proporcionada por la persona informante y en la documentación que esta aporte. La realización de entrevistas a la persona afectada o a posibles testigos durante esta fase preliminar puede generar diversos problemas: activar prematuramente derechos de audiencia, condicionar la investigación posterior, duplicar actuaciones y obligar a las personas implicadas a repetir su relato ante órganos distintos con el consiguiente riesgo de revictimización. Si la información disponible no permite decidir sin practicar ese tipo de diligencias, parece más razonable proceder a la activación del protocolo específico que anticipar parte de la instrucción desde el Sistema. Además, debe tenerse presente que el tiempo empleado en esta fase debe considerarse incluido dentro del plazo máximo previsto en el artículo 9.2.d) de la LPI, lo que aconseja que el procedimiento interno establezca plazos breves para adoptar la decisión de derivación.
c) Decisión de derivación La decisión final debe consistir en determinar si existen elementos suficientes para activar el protocolo especializado. Lo que no corresponde al Responsable del Sistema es llevar a cabo la instrucción formal del procedimiento, practicar pruebas, realizar valoraciones psicosociales, calificar jurídicamente los hechos como constitutivos o no de acoso, ni proponer o acordar medidas disciplinarias. Todas estas funciones corresponden al órgano instructor y a los órganos decisorios previstos en la normativa interna aplicable.
5.5. Garantías que deben mantenerse tras la derivación
La derivación de una comunicación a un procedimiento especializado no supone su salida del Sistema Interno de Información. Por el contrario, el Sistema debe seguir garantizando determinados elementos esenciales durante toda la tramitación:
- el registro y la trazabilidad de las actuaciones;
- el cumplimiento de los plazos legales;
- la confidencialidad y la protección de datos;
- los derechos de la persona afectada;
- la protección frente a represalias;
- la comunicación de resultados y el cierre formal del expediente.
Asimismo, cuando los hechos pudieran ser constitutivos de delito, deberá mantenerse la obligación de remisión al Ministerio Fiscal prevista en el artículo 9.2.j) de la LPI.
Para que este modelo funcione adecuadamente, el procedimiento de gestión de informaciones debe identificar expresamente los mecanismos de derivación, los órganos competentes, los criterios de asignación y los flujos de información entre el Sistema y los distintos procedimientos especializados.
6. CONCLUSIONES
La consolidación de los Sistemas Internos de Información obliga a superar una visión excesivamente simplificada según la cual toda comunicación recibida debe investigarse necesariamente dentro del propio Sistema.
La Ley 2/2023 impone una gestión centralizada de las comunicaciones y de sus garantías, pero no exige una concentración absoluta de todas las funciones de investigación en el Responsable del Sistema. Por el contrario, la coexistencia de procedimientos especializados constituye una realidad jurídica y organizativa que debe integrarse adecuadamente en el modelo de cumplimiento de cada entidad.
En este contexto, la función principal del Responsable del Sistema no consiste en investigar personalmente cualquier asunto recibido, sino en garantizar que cada comunicación sea correctamente evaluada, clasificada, asignada y supervisada hasta su resolución final.
El Sistema Interno de Información debe concebirse, en definitiva, como una herramienta de gobernanza de comunicaciones y de coordinación procedimental, y su éxito no depende de investigar más, sino de asegurar que cada asunto sea gestionado por el órgano competente, mediante el procedimiento adecuado y con todas las garantías exigibles.
